Chi GARANTISCE l’INDIPENDENZA di chi GIUDICA i PROFESSIONISTI SANITARI?
In Italia, l’Ordine dei Medici è un ente pubblico che ha il compito di tutelare la salute dei cittadini, promuovere la qualità dell’esercizio professionale e vigilare sul rispetto delle regole deontologiche. La legge 3/2018 definisce gli Ordini sanitari come enti pubblici non economici e organi sussidiari dello Stato. Gli Ordini esercitano quindi funzioni pubbliche, sono sottoposti alla vigilanza del Ministero della Salute e hanno autonomia organizzativa, finanziaria e disciplinare. Esiste però una caratteristica che merita un’attenta riflessione: gli Ordini sono governati da rappresentanti eletti dagli stessi professionisti sui quali devono esercitare la vigilanza e sono finanziati esclusivamente con i contributi degli iscritti. Da questa particolare struttura nasce una domanda che considero fondamentale: quanto può essere indipendente un organismo chiamato a valutare la condotta professionale dei suoi stessi elettori?
Medici che giudicano altri medici.
Il problema riguarda quella che potremmo definire una tensione istituzionale interna.L’Ordine deve tutelare un interesse pubblico, ma il suo governo è espressione della categoria professionale che è chiamato a controllare. I medici possiedono certamente le competenze necessarie per valutare comportamenti clinici complessi: è difficile immaginare una valutazione attendibile della condotta di un professionista sanitario senza il contributo di esperti della stessa disciplina. Tuttavia, la competenza tecnica non coincide necessariamente con l’indipendenza del giudizio. L’appartenenza alla stessa categoria professionale può favorire una cultura condivisa, una comprensione delle difficoltà operative e una conoscenza approfondita delle condizioni nelle quali si svolge l’attività sanitaria ma allo stesso tempo può anche generare il rischio di valutazioni autoreferenziali o di una percezione di scarsa imparzialità. E la fiducia nelle istituzioni dipende anche dalla loro capacità di apparire indipendenti e imparziali, oltre che di esserlo effettivamente.
Le garanzie introdotte dalla legge 3/2018 sono sufficienti?
Il legislatore italiano ha riconosciuto l’importanza della terzietà del procedimento disciplinare. La legge 3/2018 prevede infatti la separazione tra la funzione istruttoria e quella giudicante. Stabilisce inoltre la presenza, negli uffici istruttori regionali, di un componente estraneo alla professione, nominato dal Ministro della Salute: sono garanzie importanti, che sarebbe sbagliato ignorare. Ma la questione rimane aperta: separare chi istruisce un procedimento da chi decide è sufficiente a garantire l’indipendenza di un sistema governato prevalentemente dagli stessi professionisti sottoposti al controllo? La medicina contemporanea è sempre più complessa e interdisciplinare con eventi avversi che derivano frequentemente dall’interazione tra decisioni cliniche, comportamenti individuali, organizzazione del lavoro, risorse disponibili e funzionamento dei gruppi professionali. Una valutazione della responsabilità individuale deve quindi essere tecnicamente competente, ma anche capace di riconoscere la complessità dei sistemi sanitari. Questo rende ancora più importante la presenza di garanzie di indipendenza, competenze multidisciplinari e trasparenza delle decisioni.
Il modello britannico: un organismo indipendente dai medici che regola.
Nel Regno Unito esiste un modello istituzionale profondamente diverso. Il General Medical Council (GMC) è l’organismo incaricato di regolare l’esercizio della professione medica, definire gli standard professionali, gestire la registrazione e intervenire quando emergono dubbi sull’idoneità di un medico a esercitare in sicurezza. La sua finalità istituzionale è la protezione del pubblico. La differenza rispetto all’Italia riguarda soprattutto la composizione e la modalità di selezione dell’organo di governo. Il Council del GMC prevede 12 componenti: sei professionisti iscritti al registro e sei componenti laici, cioè persone esterne alle professioni regolate, provenienti anche dal mondo giuridico, universitario, amministrativo e da altri settori della società. Soprattutto, questi componenti non vengono eletti dai medici. Sono nominati attraverso una procedura di selezione basata sulle competenze e sulle esperienze professionali, con nomina formale da parte del Privy Council, secondo criteri sottoposti a supervisione esterna. Il GMC è inoltre indipendente dal Governo sul piano delle proprie funzioni regolatorie ed è finanziato principalmente attraverso le quote professionali e altre entrate. La sua indipendenza non deriva quindi dall’assenza di finanziamenti da parte dei medici, ma dalla struttura giuridica, dalle modalità di nomina e dai meccanismi di controllo. Un altro elemento è particolarmente significativo: il GMC non rappresenta gli interessi professionali dei medici britannici perchè questa funzione appartiene ad altre organizzazioni, come la British Medical Association.Si realizza così una distinzione istituzionale tra rappresentanza della professione e regolazione della professione.
Due modelli, due concezioni dell’indipendenza.
Il confronto tra Italia e Regno Unito evidenzia due modalità differenti di affrontare lo stesso problema. Nel sistema italiano, la regolazione professionale è affidata a enti pubblici governati democraticamente dagli iscritti. Nel sistema britannico, la regolazione è affidata a un organismo indipendente dalla rappresentanza elettiva dei professionisti, nel quale le competenze sanitarie convivono con quelle di componenti esterni alla professione. Il modello britannico cerca quindi di rispondere a una domanda fondamentale: come garantire che chi valuta l’idoneità professionale dei medici sia competente dal punto di vista sanitario, ma non dipenda elettoralmente dai medici stessi? La risposta è una governance mista, con selezione indipendente e controllo esterno. Naturalmente, questo non dimostra che il GMC assuma decisioni più eque rispetto agli Ordini italiani. Non disponiamo, in questa analisi, di dati comparativi sufficienti per stabilire se tale struttura produca maggiore fiducia nei cittadini, migliori risultati disciplinari o una più efficace protezione dei professionisti. Sarebbe sbagliato trasformare una differenza istituzionale in una prova automatica di superiorità. Rimane però un dato oggettivo: il sistema britannico introduce garanzie di indipendenza dalla categoria professionale che non sono presenti, nella stessa forma, nella governance degli Ordini italiani.
La vera questione: chi controlla i controllori?
A mio parere, il problema non riguarda soltanto il funzionamento delle procedure disciplinari. Riguarda la credibilità istituzionale degli Ordini dei Medici e la loro capacità di dimostrare ai cittadini che la tutela della salute pubblica prevale su qualsiasi interesse di categoria. È possibile che un organismo governato esclusivamente da professionisti eletti dai loro colleghi eserciti in modo rigoroso, imparziale e indipendente le proprie funzioni ? Forse si a patto di una trasparenza delle decisioni e della verifica esterna del proprio operato. La presenza di componenti indipendenti potrebbe rafforzare queste garanzie, senza rinunciare alla competenza professionale indispensabile per valutare le condotte sanitarie. Il confronto con il Regno Unito mostra che esistono soluzioni differenti da quella italiana e che la regolazione professionale non deve necessariamente coincidere con il governo elettivo della categoria. Rimane quindi una domanda alla quale sarebbe importante rispondere con dati, verifiche indipendenti e un confronto pubblico
L’attuale sistema ordinistico italiano è realmente in grado di garantire ai cittadini la qualità professionale dei propri iscritti e l’imparzialità dei procedimenti disciplinari, nonostante la forte tensione istituzionale presente nella sua struttura? E, soprattutto, perché non prendere in considerazione una governance più aperta, nella quale medici e componenti indipendenti condividano la responsabilità della tutela della salute pubblica?
Forse è arrivato il momento di separare la capacità degli Ordini di garantire l’imparzialità disciplinare dalla loro capacità di garantire la competenza clinica degli iscritti nel tempo. Sono due problemi collegati, ma differenti: l’iscrizione all’Albo certifica il possesso dei requisiti previsti dalla legge; non equivale, da sola, a una verifica periodica diretta di tutte le competenze cliniche effettivamente esercitate.
AUTORE: Alessandro Barelli, Facilitatore di processi di apprendimento, Psicoterapeuta, Tossicologo, Anestesista Rianimatore.
