CONSIGLIO PROVINCIA AUTONOMA BOLZANO E PARLAMENTO BASCO: DUE MODELLI A CONFRONTO di Silvia GAETANI

A) Provincia Autonoma di Bolzano . I Quadro storico-politico. La storia più recente della Provincia Autonoma di Bolzano, riportata nei suoi punti essenziali, ci rimanda all’Accordo di Parigi (meglio noto come Accordo De Gasperi-Gruber) del 5 settembre del 1946. Con tale Accordo venne riconosciuto un ruolo di spiccata autonomia alla Regione Trentino-Alto Adige, mentre il ruolo delle due Province assunse carattere minimo. Ciò diede causa ad accese e talora violente manifestazioni di protesta, tra cui si ricorda quella di Castel Firmiano del 1957. Il Parlamento italiano tentò dunque di porre rimedio alla frattura attraverso l’approvazione di un insieme di provvedimenti, racchiudendoli nel c.d. “Pacchetto”. Il Nationalrat (il Parlamento Austriaco), ne prese atto favorevolmente e attualmente la Regione non ha particolari competenze, al contrario delle due Province Autonome. B) Consiglio Provinciale.  Il Consiglio rappresenta per la Provincia l’organo chiamato ad espletare la funzione legislativa e di controllo nei confronti della Giunta. I suoi membri (35) sono scelti tramite elezioni che si tengono a suffragio universale con cadenza quinquennale. Al momento dell’insediamento, i Consiglieri prestano giuramento alla Costituzione. In seno al Consiglio, si ha poi l’elezione del Presidente. Nella prima metà della legislatura, il Presidente è eletto tra i Consiglieri rappresentanti il gruppo di matrice tedesca mentre, nella seconda, tra quelli appartenenti al gruppo italiano. Quanto al gruppo ladino, l’elezione di un Presidente che sia espressione di tale gruppo linguistico, si ha solo in quanto vi acconsenta la maggioranza dei Consiglieri appartenenti al gruppo linguistico cui dovrebbe spettare la presidenza in base ai criteri suindicati. Tra le peculiarità legate al procedimento legislativo, si può far menzione della modalità di votazione per gruppi linguistici: se la maggioranza dei componenti il gruppo linguistico in Consiglio ritenga che la proposta di legge sia lesiva della parità dei diritti o delle loro caratteristiche etniche o culturali, può chiedere che si voti, appunto, per gruppi linguistici. Laddove la richiesta non venisse accolta e/o la proposta di legge venisse approvata nonostante il voto contrario dei 2/3 dei componenti il gruppo linguistico, la maggioranza dei membri del gruppo rimasto svantaggiato, può impugnare (seppur non con effetto sospensivo) la legge dinanzi alla Corte Costituzionale. Un’altra disposizione interessante, è riscontrabile all’interno dell’art. 84 dello Statuto il quale prevede che durante l’approvazione del bilancio preventivo, possa essere richiesta la votazione da parte dei gruppi linguistici sui singoli capitoli dello stesso. Infine, si prevede la possibilità per la Provincia di vedersi riconosciuta la competenza in materie estranee a quelle individuate dallo Statuto. Tali maggiori spazi di competenza vengono ottenuti dalla Provincia come contropartita di un risparmio nella spesa pubblica, a favore dello Stato: quest’ultimo infatti, contestualmente al trasferimento della competenza, non trasferisce alla Provincia i mezzi finanziari necessari per coprire le relative spese, fornendo dunque all’Ente un inedito spazio, seppur ben delimitato, di autonomia finanziaria. A) Paese Basco. II. Quadro storico-politico. Il Paese Basco costituisce una delle 17 Comunità Autonome che costellano la Monarchia Spagnola. Attualmente, la sua autonomia è regolata dallo Statuto del 1979, approvato una volta chiusasi la parentesi del Franchismo, causa di annientamento di tutti i privilegi e identità locali. Lo Statuto venne approvato quasi in concomitanza con la Costituzione del 1978, sulla quale dunque andò a plasmarsi. La Costituzione riconosce i c.d. “diritti storici”, legati alla tradizione di quelli che vengono definiti come “Territorios Históricos”, ossia ognuna delle tre province che costellano il País Vasco. In questo modo il Paese Basco accede al livello massimo di autonomia previsto dalla Costituzione Spagnola, all’art. 151. II) Parlamento Basco. Le istituzioni dello Stato Basco riflettono quelle statali, il che già dà un importante spunto denotativo del carattere di autonomia della Comunità. Nello specifico, il Parlamento Basco è l’istituzione chiamata a legiferare nonché a dare impulso e controllare l’azione del Governo Basco. L’Assemblea legislativa è composta da settantacinque deputati che rappresentano i cittadini delle tre province della comunità autonoma: Álava, Gipuzkoa e Biscaglia, ognuna delle quali elegge lo stesso numero di deputati, nonostante abbiano livelli di popolazione molto diversi (ciò deriva dal fatto che nella prima delle tre province il nazionalismo basco è meno sentito). I membri del Parlamento Basco sono eletti con cadenza quadriennale a suffragio universale, libero e segreto. A differenza di quanto non avvenga nel caso della Provincia Autonoma di Bolzano (in seguito PAB), dove l’autonomia finanziaria esiste solo in caso di attribuzione di competenze delegate, il Parlamento Basco gode di una competenza quasi piena in materia finanziaria e di imposte. Il Presidente del Parlamento Basco (c.d. Lehendakari), al momento dell’assunzione delle funzioni presta giuramento sotto l’Albero di Guernica e non si rinvengono, a livello statutario, riferimenti circa la necessità che esso sia scelto, di volta in volta, tra i candidati provenienti da ognuna delle tre province a rotazione. In chiave comparatistica, si può riflettere su un’ interessante questione. Da un’analisi del profilo strutturale, a primo acchito, parrebbe forse più mirata una comparazione tra la Regione TAA (non già tra la PAB) e il Paese Basco. Ciò però può aver senso solo se ci si riferisse all’assetto che emerse a seguito dell’Accordo di Parigi, con il quale venne riconosciuta una spiccata autonomia alla regione Trentino-Alto Adige, relegando le due province a un ruolo di secondo piano. Oggi, la Regione Trentino-Alto Adige ha un ruolo del tutto residuale e la spinta autonomista non è condivisa con la stessa intensità tra le due province (pressoché assente in Trentino, molto forte in Alto Adige), al contrario, nel Paese Basco le Province hanno un ruolo, sebbene importante, tuttavia secondario rispetto a quello della Comunità Autonoma e inoltre esse condividono in maniera essenzialmente uniforme il sentimento nazionalista. Inoltre, se nel caso del Consiglio della PAB, la rappresentanza dei diversi gruppi linguistici e culturali viene garantita a livello centrale, attraverso il riconoscimento agli stessi di un grande rilievo, non solo rappresentativo, ma anche nell’assunzione di decisioni, nel caso spagnolo, abbiamo una ripartizione di competenze tra Parlamento Basco e Camere provinciali, queste ultime istituite in ciascuna delle tre province. Ciò fa sì che il modello Basco si declini in una sorta di confederazione. Si tratta di un modello che rappresenta un unicum all’interno della Monarchia Spagnola, dove le province hanno tendenzialmente un rilievo politico molto basso. C) La questione delle immunità: analisi comparata di questioni vagliate dalla Corte Costituzionale e dal Tribunal Constitucional nei rispettivi ordinamenti di riferimento e delle relative discipline positive.  Nel nostro ordinamento la disciplina delle immunità parlamentari si rinviene in una norma di rango  costituzionale, nello specifico ci riferiamo all’art. 68, commi 1 e 2 i quali prevedono che: “I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”. “Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza  irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza.” Mentre, per ciò che riguarda le Regioni, il riferimento va all’art. 122 co. 4 Cost, il quale sancisce che: “I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”. Una prerogativa più limitata in quest’ultimo caso, se la si guarda con riferimento a quella spettante ai membri del Parlamento, ai quali oltre all’insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle funzioni, spetta anche una garanzia di inviolabilità, tale per cui è necessaria la previa autorizzazione della Camera di appartenenza ai fini della sottoposizione degli stessi a misure restrittive della libertà personale. Nell’ordinamento italiano, nel corso di un giudizio penale a carico del consigliere provinciale Franz Pahl, imputato del reato previsto dall’art. 292 c.p., la Corte di assise di Bolzano ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 28 e 49 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige) per violazione dell’art. 3 della Costituzione. Le predette norme garantiscono ai consiglieri provinciali un’immunità limitata allo svolgimento delle sole funzioni connesse all’esercizio delle competenze legislative previste dagli artt. 8, 9 e 10 Stat.
T.A.A. Poiché i membri del Parlamento godono della predetta garanzia per qualsiasi attività svolta nell’esercizio delle varie funzioni parlamentari, per il giudice a quo sussisterebbe una disparità di trattamento tra due categorie omogenee, che induce a sospettare gli artt. 28 e 49 St. T.A.A. di violazione del principio di eguaglianza. Sempre ad avviso del giudice a quo, quest’ultimo principio sarebbe, tuttavia, violato dalle stesse disposizioni anche ove si desse alle norme impugnate un’interpretazione estensiva, sostanzialmente coincidente con quella data all’art. 68 Cost. in relazione ai membri del Parlamento, poiché in tal caso la disparità di trattamento sussisterebbe fra i membri del Consiglio Provinciale, che godono di simile immunità, e i cittadini comuni, privi della medesima prerogativa. Si tentò così di sondare la strada della proposizione della questione di legittimità costituzionale per vagliare un tema spinoso: quello delle prerogative e delle garanzie da riconoscere ai membri del Consiglio Provinciale, concretizzando una pretesa che avrebbe potuto, laddove accolta, porre su un piano di maggiore uguaglianza i Consiglieri Provinciali e i membri del Parlamento centrale. La questione venne malposta, non potendosi individuare chiaramente il thema decidendum, pertanto le questioni sollevate dal giudice a quo vennero dichiarate inammissibili dalla Corte Costituzionale, la quale piuttosto sfruttò l’occasione per esplicitare in obiter la dottrina dei principi supremi contenuti all’interno della Costituzione italiana, che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale, neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. Insomma, un atteggiamento di deferenza, quello della Corte Costituzionale italiana, certamente giustificato dalle “richieste meramente ipotetiche” proposte dal giudice a quo, che impedì alla Corte di individuare e chiarire la questione dell’estensione delle prerogative, in termini di immunità, da riconoscere ai consiglieri della Regione a Statuto Speciale TAA. Le cose stanno diversamente se si guarda al caso spagnolo. Innanzitutto la Costituzione spagnola prevede all’art. 71 che: “i Deputati e i senatori godranno dell’inviolabilità per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni, nonché dell’immunità che li tutelerà nel corso del loro mandato, salvo il caso di flagranza di reato”. Nel Paese Basco, con la legge 2/1981 venne riconosciuta la “inviolabilità” e “immunità” dei membri del Parlamento il che procurò una pronuncia di incostituzionalità da parte del Tribunal Constitucional, Sentenza 36/1981. Il ricorso di incostituzionalità proposto dal Presidente del Governo contro la Legge della Comunidad Autónoma del País Vasco numero 2/1981, ha rappresentato occasione per il Tribunal Constitucional per arginare le pretese di ampliamento delle prerogative reclamate dal Parlamento Basco, il quale aveva deciso di disciplinare autonomamente la materia delle immunità con una propria legge. Innanzitutto, un appunto terminologico: quando si parla di inviolabilità, l’ordinamento spagnolo riferisce di quella che nel nostro ordinamento italiano è la tutela sostanziale della insindacabilità. Quando invece riferisce di immunità, esso distingue tra immunità totale (o piena o in grado sommo) e immunità dei membri del Parlamento della Comunità Autonoma. Il Tribunal Constitucional, chiarisce nella Sentenza suindicata che la prima prevede che durante il loro mandato, i deputati e i senatori potranno essere sottoposti a misure restrittive della libertà personale solo in caso di flagranza di reato e che non possono essere accusati né processati senza la previa autorizzazione della Camera di appartenenza. La seconda si concreta nella proibizione di procurare la detenzione dei membri dei Parlamenti delle singole Comunità, salvo il caso di flagranza e nella concessione di uno status speciale per il caso di accusa, detenzione, processo e giudizio degli stessi, sempre che ciò sia sancito in questi termini dallo Statuto di Autonomia. Dunque un’impostazione che allontana l’ordinamento spagnolo dalle soluzioni adottate a livello costituzionale in Italia. Peraltro, è la stessa sentenza del Tribunal Constitucional a offrirci questo spunto, laddove chiarisce che: “Entrambi gli istituti – inviolabilità e immunità- appaiono riferiti solo ai Deputati e Senatori nella Costituzione del 1978 che, peraltro, non accoglie- come fa, per esempio, la Costituzione Italiana nel suo articolo 122 in relazione alla inviolabilità – il minor riferimento ai membri delle assemblee legislative regionali”.

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Redazione

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